[8]参见周佑勇：《建立健全行政裁量权基准制度论纲——以制定〈行政裁量权基准制定程序暂行条例〉为中心》，载《法学论坛》2015年第6期，第10-12页。

1954年以后的历部宪法虽然没有明确出现单一制的说法，但我国属于单一制国家的制宪原意是非常明确的。1982年宪法恢复了1954年宪法规定的国家机构体系的基本框架，尤其是加强全国人大常委会和地方各级人大常委会的建设等，进一步完善了我国的国家机构体系。

民初政党政治的失败，使得孙中山的政党观发生了重大变化，考虑组建适宜中国政治的新型政党。1982年宪法还明确规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量，各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。在计划经济下，三个经济问题即生产什么、怎样生产和为谁生产都由政府决定，所有的经济成分都统一于国家经济框架之中。中华人民共和国成立以来制定的宪法可以分为三个时期，即1949年《共同纲领》和1954年宪法时期、1975年宪法和1978年宪法时期、1982年宪法时期。中国共产党领导地位由宪法明确规定、确认和保障。

2.中华民国阶段 中华民国时期制定的宪法或宪制性法律主要有1912年《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）、1914年《中华民国约法》、1923年《中华民国宪法》、1931年《中华民国训政时期约法》和1947年《中华民国宪法》。1949年中华人民共和国成立后，1954年宪法及历部宪法改为中华人民共和国的一切权力属于人民。立足群众路线与人民代表大会制度的深刻关联，对全国人大代表的数量为什么不能大幅减少或者实行专职化，就会豁然开朗。

习近平总书记的重要论述为党领导人大工作提供了根本遵循。在人民代表大会和人民政府委员会内，实行少数服从多数的原则。要支持人大及其常委会依法行使职权、开展工作，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员。但是，只有将宪法对这一原则的具体规定与当时的不同意见对照起来，特别是与资产阶级政治制度对照起来，才会对我国政治制度的精髓有更深刻的理解：第一，在民主集中制原则下，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是各级人民代表大会，而各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

对这个问题，1951年彭真在指导人民代表会议工作时就提出，人民代表会议是我们在政权工作中走群众路线的最好的、最有效的、最重要的形式，是政权工作从群众中来到群众中去的基本组织形式，而群众路线是我们一切工作的根本路线，毛主席讲过，人民代表会议就是政权工作走群众路线的最重要的形式……因此，我们把人民代表会议定成我们国家的根本政治制度。值得注意的是，毛泽东、周恩来、刘少奇关于民主集中制的论述，主要站在政治体制和人民权力归属的角度，并没有对如何运用民主集中制进行具体设计，而共同纲领和五四宪法有关国家机构体现民主集中制的规定，也不一致。

当然这并非表明五四年宪法关于国家机构的所有规定都是静止不变和不能修改的。当然，以五四年宪法为基础进行修改，不是要照搬它对国家机构的规定。贯彻这一要求，可根据不同层级人大的实际，将人大常委会的权力向人大适当转移，进一步发挥人大在行使国家权力中的作用。刘少奇所作的宪法草案报告，也是将我国人民民主的政治制度另列标题，与关于过渡到社会主义社会的步骤问题分开阐述，并强调我们采用这种政治制度，是同我们国家的根本性质相联系的，中国人民就是要用这样的政治制度来保证国家沿着社会主义的道路前进。

党的十六大报告提出：发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。这次宪法修改推迟一年多的一个重要原因，是如何在宪法中规定国家的政治制度。（二）完善人大的选举、代表、组织和议事制度 一是，不断完善选举制度。在中央一级，全国人大除了组织一府两院外，还产生国家主席和国家中央军事委员会。

八二宪法在五四年宪法的基础上，赋予全国人大常委会相当广泛的职权，规定全国人大常委会与全国人民代表大会共同行使国家立法权，在全国人民代表大会闭会期间可对大会制定的法律进行部分补充和修改。此后多次修改，也没有使用类似表述。

第五，推动人民代表大会之下国家机关结构的理论创新。但是，毛泽东所说的过渡性质的各种办法，主要是指过渡时期进行社会主义改造和实现公民基本权利的各种办法。

三是，1000名左右代表组成的全国人大，能否体现根本政治制度的性质？这是个极为重要又尚未引起足够重视的问题。恢复设置国家主席和设立中央军事委员会，对于建立以全国人民代表大会为核心的中央国家机构体系具有重要意义，但如果从国家机构职权划分和理解上看，在全国人民代表大会之下，除了一府两院行使的行政权、审判权和检察权外，又可以认为有一个军事权，那么，军事权的性质是什么，如何理解其与行政权等国家机关职权的关系？是值得研究的重要课题。实践中，将人民代表大会制度称为根本政治制度，已成惯例，但也时有变化。我国司法机关与西方国家司法机关的根本区别是，在组织上从属于人民代表大会，在职权上以执行法律为根本依归，因此凡涉及司法机关组织与职权的改革，应首先考虑其与人民代表大会的关系，以维护人民代表大会制度为重大政治原则和法治原则。全国人大代表在大会闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式，即个人活动不是代表活动的主要形式。对的，就肯定，就支持。

不仅全国人大代表人数不宜太少，由于地方各级人大同样是政权工作贯彻群众路线的重要形式，所以其代表的数量也不宜太少。乡长由选民直接选举看上去是推进民主的措施，在消极方面，也容易被认为缺乏宪法法律的依据，但真正严重的是，这种做法背离了民主集中制的国家机构组织原则，背离了人民代表大会制度的政治体制。

针对这四项重要职权，全国人大于2000年制定了立法法，并于2015年进行重要修改，对以全国人大及其常委会为核心的分层次的立法体制和立法程序做了全面系统的规定，经过几年实践，总结新经验，针对新问题，立法法的修改又被提上日程。其二，四个机关揭示的是人大的四个定位，即四个性质。

为什么说四项基本原则在适用时就有灵活的余地？对这个问题应当历史地、与时俱进地看待，具体到坚持党的领导上，无疑包含这一理解：坚持、加强党的领导与改善党的领导，具有重要的辩证关系。毛泽东的确说过，五四年宪法是过渡时期的宪法，大概可以管十五年左右。

需要回答的是，在人大四个机关的性质中，有没有本质，如果有，又是哪一个？如果没有，是不是要在四个机关之外去探寻？习近平总书记在中央人大工作会议上提出，各级人大及其常委会要强化政治机关意识，不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力，全面加强自身建设，成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关以及其他三个机关。这就清晰地表明，五四年宪法的过渡性质，绝不是指人民代表大会制度是过渡性质的政治制度。当然，这一规定以及相关考虑，是由当时的历史条件决定的。但后来该计划推迟了一年多，到1982年12月4日五届全国人大五次会议，才完成修改七八年宪法的任务。

八二宪法讨论中，曾有扩大人大常委会职权的设想，当时就引起了人大大权旁落的担忧。中共中央《关于加强党的政治建设的意见》提出人大机关等国家机关本质上都是政治机关，研究回答人大机关的本质，是一个重大命题。

而对于人民代表大会制度，毛泽东非但没有说成过渡性质的政治制度，相反，如前面彭真所说，他从国家体制的安全出发强调了宪法对这一制度设计的科学性：我们中国是一个大国，叠床架屋地设个主席，目的是为着使国家更加安全。国务院组成人员要人大决定，个别的任免由常委（会）决定。

比如，加强全国人大常委会的组织，规定常委会委员实行专职，不得担任行政机关、审判机关、检察机关的职务，使常委会成为代表大会的常设机关，其组成人员成为代表大会的常务代表。1980年8月29日，彭真在出席五届全国人大三次会议的党员代表和全国政协五届三次会议的党员委员联席会议时说，代表在大会上发表意见，提出批评、建议以及行使其他监督权，是党和国家实行群众路线的很好的形式，它可以更好更快地直接集中人民群众的意见，作出正确决定。

此后，这部法律自1982年以来历经六次修改，地方人大的组织制度不断健全完善。对这些争论，他明确说：五四年宪法都考虑过，要修改，就要提出理由，可改可不改的就不改。第一，按照党的二十大报告创新和改进领导方式的要求，在毫不动摇坚持党领导人大工作的同时，遵循党的执政规律和人民当家作主规律，不断创新和改进党领导人大工作的方式，支持和保证人大依法行使职权，实现党对人大工作的善于领导。因此，上述各种意见分歧的要害就是要不要实行以及如何实行人民代表大会制度。

2018年修改后的宪法，在总纲第1条增加规定，中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。人大与政府关系，是实事求是，以人民利益为根据，以宪法、法律为准绳，是就是，非就非。

根据这一原则和我国三十多年来政权建设的经验，草案对国家机构作了许多重要的新规定。这是一个新的重要的提法，是党的十九大报告相关内容基础上的重大拓展。

党的十九届四中全会对坚持和完善中国特色社会主义制度的若干重大问题作了系统阐述，将人民代表大会制度称为根本政治制度，但是，将与特别行政区制度相关的一国两制称为一项重要制度。五是，一院还是两院？在人民代表制度体制下，全国人大能不能设两院？这是个尖锐问题。